Vers une taxation des jeux d’argent et de hasard ?

Une note du Conseil des prélèvements obligatoires de décembre dernier se penche sur la fiscalité spécifique des jeux d’argent et de hasard. Parmi ses recommandations, celle de soumettre ces gains à l’impôt sur le revenu des gagnants dès 500 euros de gains nets annuels. Un précompte pourrait être prélevé par l’opérateur, garantissant ainsi un recouvrement plus fluide et transparent.

Durant l’automne, les parlementaires en quête de nouvelles recettes fiscales ont massivement amendé le projet de loi de Finances et le projet de loi de Financement de la Sécurité sociale pour 2025 afin d’augmenter les impôts pesant sur les opérateurs de jeux d’argent et de hasard. C’est l’occasion pour le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), une émanation de la Cour des comptes, de se saisir du sujet crucial de la fiscalité des jeux et de proposer des pistes de réformes dans un objectif de cohérence et de rationalisation de cette fiscalité très spécifique. Cette démarche vise à s'assurer que le cadre légal soit en phase avec la réalité économique du secteur et les enjeux de santé publique liés au jeu d’argent, notamment en ce qui concerne les comportements addictifs.

Des jeux interdits, exceptionnellement autorisés

En principe, les jeux d’argent et de hasard (JAH) sont strictement interdits par l'article L. 320-1 du Code de la sécurité intérieure (CSI), qui prévoit des dérogations strictement encadrées. Ce même article les définit comme « les opérations offertes au public, sous quelque dénomination que ce soit, pour faire naître l’espérance d’un gain qui serait dû, même partiellement, au hasard et pour lesquelles un sacrifice financier est exigé de la part des participants ». Cette définition inclut toutes les formes de loteries (jeux de tirage et de grattage), paris hippiques, paris sportifs, tombolas, casinos, poker en ligne, y compris les jeux dont le fonctionnement repose sur le savoir-faire des joueurs comme les jeux d’adresse lors de foires. En revanche, un jeu-concours gratuit sans obligation d’achat ou la spéculation sur la valeur d’un bien sur le marché ne constitue pas un JAH, permettant ainsi de maintenir un certain équilibre entre le divertissement et les risques associés au jeu.

Les jeux en chiffres

En 2023, la dépense annuelle moyenne par personne majeure s’élève à 249 euros, ce montant étant considéré net des gains réalisés. La dépense des ménages consacrée aux JAH représente désormais 12 % de la dépense globale de loisirs. Surtout, les jeux en ligne prennent une part croissante dans ce contexte, puisque 69 % des mises en paris sportifs et 20 % des mises des paris hippiques ont été engagées en ligne. D’un point de vue global, les jeux constituent un secteur en plein développement sur le territoire national. En France, en 2023, les mises engagées dans les jeux de loterie, les paris et le poker en ligne ont représenté 48 milliards d’euros, soit une augmentation significative de 57 % par rapport à 2011, date d’ouverture à la concurrence des jeux en ligne. Le produit brut de jeu (PBJ), qui correspond à la différence entre les mises collectées par les opérateurs et les gains reversés aux joueurs, s’élève à 13,5 milliards d’euros pour l’ensemble de ces activités, témoignant d'une croissance de 46 % par rapport à 2011.

Des gagnants doublement gagnants

L’heureux gagnant bénéficie d’un double gain : d’une part, celui d’avoir empoché le gros lot, et d’autre part, de percevoir des sommes qui ne subissent pas de frottement fiscal. En effet, ces gains sont considérés comme étant exceptionnels, et à ce titre, ils bénéficient d’une exonération d’impôt sur le revenu. Cette situation découle de l'article 92-1 du Code général des impôts (CGI), qui considère comme « provenant de l’exercice d’une profession non commerciale ou comme revenus assimilés aux bénéfices non commerciaux, les bénéfices des professions libérales, des charges et offices dont les titulaires n’ont pas la qualité de commerçants et de toutes occupations, exploitations lucratives et sources de profits ne se rattachant pas à une autre catégorie de bénéfices ou de revenus ». Par opposition, les gains tirés des jeux de hasard ne constituent pas de tels revenus, ce qui incite certains à jouer avec un esprit plus détendu. Cette interprétation est également confirmée par la doctrine fiscale qui stipule que « sauf circonstances exceptionnelles, la pratique, même habituelle, de jeux de hasard… ne constitue pas une occupation lucrative ou une source de profits devant donner lieu à imposition au nom des personnes participant à ces jeux ». Les participants n’ont pas non plus à acquitter la taxe sur la valeur ajoutée au titre des gains que leur procure cette participation.

Cependant, en cas de pratique intensive et professionnelle, les gains peuvent encourir une requalification en bénéfices non commerciaux et être soumis à l’impôt sur le revenu. Selon les critères fixés par la jurisprudence, tel est le cas si cette pratique est habituelle, mobilise un savoir-faire acquis dans le domaine du jeu et, enfin, génère des revenus significatifs. En pratique, ces règles sont susceptibles de ne s’appliquer qu’aux gains tirés du bridge et du poker à un niveau professionnel bien défini.

L’exonération d’impôt sur le revenu remise en question

Cette exonération de principe des gains des JHA est actuellement remise en cause par le CPO, qui réfléchit à l’opportunité d’assujettir les gains de jeux à l’impôt sur le revenu (IR) et aux prélèvements sociaux (CSG-CRDS). En effet, « l’absence d’imposition des gains entre les mains du joueur est régulièrement présentée comme une obligation juridique et une nécessité technique ». Cependant, l’institution n’identifie « aucun obstacle juridique ou technique dirimant à ce que ces revenus soient imposés. Assujettir ou non les gains de jeux à l’IR et à la CSG-CRDS constitue donc un choix d’opportunité du législateur », qui pourrait être justifié par des considérations d’équité. Selon une de ses pistes de réflexion, les gains de jeux d’argent et de hasard pourraient former une nouvelle cédule au regard de l’impôt sur le revenu et de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, permettant ainsi une meilleure identification de la fiscalité applicable. Les règles définissant cette cédule interdiraient le report des déficits ou l’imputation sur le revenu net global. Au regard des prélèvements sociaux, ces gains seraient alors qualifiés de revenus d’activité. Afin de faciliter la gestion fiscale, les impôts pourraient n’être dus que si le gain net annuel excède un seuil à fixer par la loi, qui pourrait être de l’ordre de 500 euros. Un précompte, géré par l’opérateur de jeu, serait collecté pour les gains excédant ce montant, avec une régularisation l’année suivante par l’administration fiscale. Pour répondre aux difficultés pratiques de contrôle et de recouvrement, ainsi qu'aux risques d’évitement et de fraude, le CPO estime que pour les jeux en ligne, l’ensemble des opérations de jeu étant enregistrées, l’opérateur peut établir automatiquement, pour chaque joueur, l’assiette imposable. Il rappelle que pour les jeux en dur, les gains donnent lieu à un contrôle d’identité au-dessus d’un seuil (500 euros pour les jeux FDJ, 2000 euros pour les paris hippiques, ce seuil étant variable pour les casinos).

Chez nos voisins, six pays (Allemagne, Autriche, Belgique, Irlande, Italie, Royaume-Uni) exonèrent d’impôt sur le revenu les gains de jeux. En Espagne, les gains nets sont imposés au barème de l’IR, sauf pour les loteries où l’impôt porte sur les gains bruts. Aux Pays-Bas, les gains nets font l’objet d’un impôt proportionnel de 29 %. En Suède, ils sont également assujettis à un taux proportionnel de 30 % s’ils ont été réalisés hors de l’Union européenne. En Suisse, seuls sont imposés les gains réalisés auprès d’opérateurs non agréés et les gains supérieurs à 1 million CHF sur les loteries nationales et casinos en ligne, créant ainsi un cadre fiscal varié au sein de l'Europe.

De faibles prélèvements sociaux

Sur le plan des prélèvements sociaux, la situation actuelle diffère légèrement. Une faible partie des gains de jeux est assujettie à des prélèvements sociaux, comme le stipule la réglementation en vigueur. Certains prélèvements sur les opérateurs de jeu, affectés à la Sécurité sociale, sont explicitement qualifiés par la loi de CSG ou de CRDS ; ils sont assis non pas sur les gains nets des joueurs, mais sur le produit brut de jeu des opérateurs. Ces prélèvements ne doivent pas être confondus avec les autres prélèvements formant la CSG et la CRDS, qui sont assis sur une somme perçue par un particulier. Parmi les prélèvements sociaux sur les jeux, un seul est assis sur les gains des joueurs : le prélèvement de 13,7 % sur les gains de plus de 1500 euros réalisés sur les machines à sous, qui sont alors réglés manuellement par un caissier et contrôlés par la direction de l’établissement. Ces prélèvements représentent entre 30 et 40 millions d’euros par an, révélant une dynamique de recouvrement qui pourrait être optimisée.

33 taxes spécifiques

Cette exonération d’impôt sur le revenu pour le joueur ne signifie pas que ces gains ne soient pas fiscalisés. Au contraire : le CPO a recensé 33 impôts perçus sur les jeux d’argent et de hasard, affectés à l’État, à la Sécurité sociale, aux communes, ainsi qu’aux sociétés de courses hippiques et à divers établissements publics. Cette fiscalité spécifique poursuit deux objectifs principaux : capter la rente de monopole ou d’oligopole des opérateurs de jeux d’un côté, et pénaliser les effets négatifs de ces jeux, tels que le jeu addictif et la criminalité organisée de l’autre. En 2022, cette fiscalité a représenté 45 % des mises touchées par les opérateurs, nettes des gains versés aux joueurs (le produit brut des jeux). À noter que les jeux à objets numériques monétisables (JONUM) ne sont, pour l’heure, assujettis à aucun prélèvement spécifique. Le CPO met également en lumière la complexité particulière de la fiscalité qui frappe les opérateurs de jeu, ainsi que le manque de cohérence par rapport aux objectifs affichés de la politique publique des jeux. En tête des incohérences se trouvent les taux d’imposition applicables, qui varient du simple au triple, sans que ces écarts ne découlent d’une réflexion approfondie sur les dangers respectifs de chaque jeu ni sur la situation économique des sous-secteurs concernés. Ainsi, le taux le plus élevé concerne les loteries (67 %) tandis que le plus faible s’applique aux clubs de jeux (22 %).

Une simplification souhaitée

En conséquence, l’institution recommande une remise à plat du système fiscal avec :

- Un taux spécifique à chaque catégorie de jeux, qui dépendrait des risques propres à chacun (proportion de joueurs problématiques, prévalence du jeu chez les mineurs) et de la situation économique des opérateurs, afin d'assurer une justice fiscale.

– La fusion de 28 des 33 prélèvements en une seule taxe générale sur les jeux d’argent, dont l’affectation serait pour l’essentiel à la Sécurité sociale, tout en maintenant par dérogation une part affectée aux communes. Le principal effet de ces recommandations serait de pénaliser davantage les paris sportifs et le poker en ligne, qui présentent les risques d’addiction les plus élevés, ainsi que les jeux de grattage qui sont les plus prisés des mineurs. À l’inverse, les jeux de tirage et les paris hippiques, moins problématiques, verraient leurs taux de prélèvement légèrement baisser. Le CPO recommande que les taux de prélèvement soient régulièrement revus afin de tenir compte des comportements plus ou moins vertueux des opérateurs, garantissant ainsi une responsabilité partagée.

Par ailleurs, la dernière version du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025 présentée par le gouvernement Barnier prévoyait l’instauration d’une taxe de 15 % sur les dépenses de publicité et de sponsoring des opérateurs de jeux d’argent. Le CPO appuie cette réforme, qui permettrait de réduire le volume de ces dépenses à condition de retenir un taux plus élevé que celui envisagé initialement afin d’assurer le caractère réellement dissuasif de cette taxe comportementale.

Récapitulatif des recommandations du CPO

• Recommandation n° 1 : Recodifier la fiscalité spécifique supportée par les opérateurs de jeux d’argent et de hasard dans le code des impositions sur les biens et services. Systématiquement documenter les dépenses fiscales y afférentes.

• Recommandation n° 2 : À l’exception de la taxe sur les paris hippiques en ligne, de la CSG sur les gains réalisés sur les machines à sous et des prélèvements sur les gains non réclamés et orphelins, remplacer les prélèvements sur les opérateurs de jeu par une taxe unique assise sur le produit brut de jeu (PBJ).

• Recommandation n° 3 : Rationaliser les taux de taxation applicables aux opérateurs de jeux d’argent et de hasard afin de déduire ceux-ci des objectifs de politique publique de l’État en matière de jeux, tout en tenant compte de la profitabilité des différents types de jeux. Si besoin, traiter les spécificités du pari hippique en dur via une dépense fiscale.

• Recommandation n° 4 : Transférer la part des prélèvements sur les jeux d’argent perçus par l’État et ses opérateurs à la branche maladie de la Sécurité sociale en contrepartie d’une reprise de TVA par l’État. Remplacer les affectations aux opérateurs de l’État par des dotations budgétaires. Maintenir l’affectation d’une part du prélèvement au bloc communal.

• Recommandation n° 5 : Assujettir l’ensemble des dépenses promotionnelles des opérateurs de jeux d’argent et de hasard à une taxe comportementale à un taux suffisamment dissuasif, dont le produit serait affecté à la Sécurité sociale.

• Recommandation n° 6 : Étudier l’éventuel assujettissement à l’impôt sur le revenu (IR) et aux prélèvements sociaux des gains de jeux d’argent et de hasard nets des mises engagées. En ce cas, pour l’IR, créer une nouvelle cédule incluant l’ensemble des gains nets de jeux excédant 500 € par an, sans considération de leur caractère habituel ou non.